El permiso de residencia en espera de la resolución sobre la ciudadanía italiana iure sanguinis: aspectos normativos y jurisprudenciales

Resumen
El presente artículo analiza la problemática de la concesión del permiso de residencia a los extranjeros que solicitan el reconocimiento de la ciudadanía italiana iure sanguinis. La ausencia de una normativa legislativa expresa ha llevado a la práctica administrativa y a la jurisprudencia a elaborar un permiso «en espera de resolución», basado en interpretaciones extensivas del Texto Único sobre Inmigración. El artículo reconstruye el marco normativo, las posiciones jurisprudenciales más significativas y las implicaciones sistemáticas, proponiendo finalmente ideas de reforma destinadas a garantizar la uniformidad en la aplicación y la seguridad jurídica.
Palabras clave: ciudadanía iure sanguinis – permiso de residencia – juicio de verificación – tutela jurisdiccional – derecho de defensa – inmigración.
1. Premisa
En los últimos años se ha registrado un aumento de los litigios en materia de reconocimiento del status civitatis italiano iure sanguinis, a menudo relacionados con la necesidad, por parte del extranjero —potencialmente con derecho a ello por ser descendiente de un ciudadano italiano—, de permanecer en el territorio nacional mientras se resuelve el juicio destinado a determinar dicho status.
En este contexto se plantea el delicado problema del permiso de residencia que debe reconocerse a quien haya iniciado una acción judicial para la determinación de la ciudadanía y que, a la espera de la resolución del proceso, no sea titular de un permiso de residencia válido por otro motivo.
El tema, aparentemente marginal, revela en realidad implicaciones de orden constitucional y sistemático, ya que afecta a los principios de efectividad de la protección jurisdiccional (art. 24 de la Constitución) y de proporcionalidad de las medidas administrativas que limitan la libertad personal del extranjero.
2. El marco normativo de referencia
El ordenamiento jurídico italiano no prevé expresamente un permiso de residencia específico para el extranjero que actúe ante los tribunales para el reconocimiento de la ciudadanía italiana iure sanguinis.
La materia está regulada por el Decreto Legislativo n.º 286, de 25 de julio de 1998 (Texto Único sobre Inmigración) y por el Decreto del Presidente de la República n.º 394, de 31 de agosto de 1999, que regulan los tipos de permisos de residencia y las condiciones para su concesión.
El artículo 11 del Decreto Presidencial n.º 394/1999 establece que el permiso de residencia se expide por los motivos indicados en la ley —trabajo, estudios, familia, protección internacional, motivos humanitarios, espera de empleo, etc.—, pero no menciona el caso de la espera de una decisión judicial sobre la ciudadanía[1].
Sin embargo, el artículo 5, apartado 9, del T.U. Inmigración dispone que el permiso puede concederse «por otros motivos, en casos particulares», disposición que ha permitido a la práctica administrativa y a la jurisprudencia identificar categorías residuales, entre ellas la de la espera de juicio[2].
3. La aparición jurisprudencial del «permiso de residencia en espera de juicio»
La jurisprudencia administrativa y ordinaria ha desempeñado un papel fundamental en la definición del permiso de residencia «en espera de la resolución del procedimiento de ciudadanía».
En particular, varios tribunales (entre ellos el Tribunal de Roma, el Tribunal de Milán y el Tribunal de Florencia)[3] han reconocido la posibilidad de que el demandante que haya iniciado un proceso para determinar la ciudadanía italiana iure sanguinis obtenga un permiso de residencia temporal, a menudo calificado como «permiso en espera de juicio» o «permiso por motivos de justicia».
3.1 Fundamento jurídico
El fundamento de esta orientación reside en la consideración de que la persona que reclama la ciudadanía iure sanguinis no es propiamente un «extranjero» en sentido sustantivo, sino un ciudadano italiano potencial cuya condición jurídica está sub iudice.
Por lo tanto, negarle cualquier permiso de residencia mientras el proceso está pendiente equivaldría a impedirle ejercer su derecho de defensa y participar eficazmente en el juicio.
Así se expresa la circular del Ministerio del Interior n.º K.64.2 de 2007[4], que, aunque no tiene valor normativo, ha reconocido la posibilidad de expedir un permiso de residencia por «espera de ciudadanía» a las personas que hayan iniciado una acción judicial para el reconocimiento del status civitatis.
3.2 La posición de la jurisprudencia sobre el fondo
La jurisprudencia sobre el fondo ha confirmado que la administración no puede proceder a la expulsión ni a la denegación de la renovación del permiso a quienes hayan iniciado un proceso para
el reconocimiento de la ciudadanía italiana, reconociendo la legitimidad de un permiso temporal basado en el art. 5, apartado 9, del T.U. n.º 286/1998.
Entre las sentencias más significativas cabe destacar:
– Tribunal de Roma, sección de inmigración, 14 de marzo de 2022, que reconoció el derecho a la expedición del permiso por «espera del juicio de ciudadanía», valorando el principio de efectividad de la tutela jurisdiccional (art. 24 de la Constitución) y la prohibición de expulsión de quienes sean parte en un juicio pendiente, de conformidad con el art. 19, apartado 1, del T.U.I.;
– Tribunal de Florencia, auto de 5 de noviembre de 2021, que invocó el principio de no discriminación entre ciudadanos potenciales y extranjeros regulares;
– Tribunal Administrativo Regional del Lacio, sección I ter, 12 de mayo de 2020, n.º 4998[5], que reconoció la legitimidad de la expedición de un permiso de residencia ex art. 5, apartado 9, T.U.I. por razones de justicia.
La jurisprudencia ha aclarado además que la administración no puede proceder a la expulsión de la persona que se encuentre en proceso judicial para el reconocimiento de la ciudadanía, ya que se trata de una condición jurídica peculiar no asimilable a la del extranjero irregular.
4. Naturaleza y duración del permiso de residencia en espera de juicio
El permiso de residencia en espera del juicio sobre la ciudadanía iure sanguinis tiene carácter temporal e instrumental.
No confiere derechos adicionales, salvo el de residir legalmente en Italia hasta que concluya el proceso, evitando así la situación de irregularidad administrativa.
La duración del permiso suele ser proporcional a la duración del juicio, con posibilidad de renovación hasta que se dicte la sentencia definitiva.
En caso de reconocimiento de la ciudadanía, el permiso pierde su función y el sujeto se inscribe como ciudadano italiano; en caso de rechazo, debe abandonar el territorio o convertir el permiso en otro título legítimo.
5. Aspectos críticos y perspectivas de reforma
Sin embargo, sigue existiendo un vacío normativo que deja a la discreción de las comisarías la decisión de expedir o no este tipo de permiso.
La falta de una normativa uniforme genera disparidades en la aplicación e incertidumbre jurídica, lo que contrasta con los principios de igualdad de trato y seguridad jurídica.
En perspectiva, sería deseable una intervención legislativa o reglamentaria orgánica que
1. reconozca expresamente la figura del permiso de residencia en espera de juicio sobre la ciudadanía italiana, regulando su duración y los derechos accesorios;
2. prevea la coordinación con la ley n.º 91/1992 sobre la ciudadanía, en particular con el artículo 9, relativo al procedimiento administrativo de reconocimiento;
3. establezca un procedimiento uniforme de expedición y renovación, con formularios estandarizados e indicaciones vinculantes para las comisarías de policía;
4. garantice la conexión con las normas sobre el registro civil y el acceso a los servicios públicos esenciales, que hoy en día se niegan a menudo a quienes carecen de un permiso permanente.
Esta reforma respondería, además de a las necesidades de certeza, a las obligaciones de proporcionalidad y protección efectiva impuestas por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y por la Directiva 2008/115/CE.
6. Conclusiones
El permiso de residencia en espera del proceso judicial de ciudadanía iure sanguinis es una institución de naturaleza pretoria y garantista, destinada a equilibrar la necesidad de control migratorio con la protección efectiva de los derechos fundamentales.
A pesar de la falta de una base legislativa explícita, la orientación jurisprudencial y administrativa ha reconocido progresivamente la necesidad de garantizar al solicitante la posibilidad de permanecer legalmente en el territorio nacional hasta que se resuelva el juicio.
La estabilización de esta práctica mediante una disposición normativa específica constituiría un paso significativo hacia una mayor coherencia del sistema de ciudadanía italiana y de la normativa sobre la estancia de extranjeros.
Bibliografía esencial
D.lgs. 25 de julio de 1998, n.º 286 – Texto único sobre inmigración
D.P.R. 31 de agosto de 1999, n.º 394 – Reglamento de aplicación
Circular del Ministerio del Interior K.64.2 de 7 de junio de 2007
Tribunal de Roma, sección de inmigración, sentencia de 14 de marzo de 2022
G. Savio, La ciudadanía italiana iure sanguinis entre el derecho y la práctica administrativa, en Riv. dir. int. priv., 2021, 3
M. Di Bari, Permisos de residencia «atípicos» y protección del derecho de defensa, en Derecho, Inmigración y Ciudadanía, 2020, 4
[1] Art. 11, d.P.R. 31 de agosto de 1999, n.º 394, «Reglamento de aplicación del texto único de las disposiciones relativas a la regulación de la inmigración y normas sobre la condición de extranjero».
[2] Art. 5, apartado 9, del Decreto Legislativo n.º 286, de 25 de julio de 1998.
[3] Tribunal de Milán, auto de 12 de enero de 2019; Tribunal de Bolonia, sentencia de 4 de mayo de 2020; Tribunal de Florencia, auto de 10 de junio de 2021.
[4] Ministerio del Interior, Circular n.º K.64.2 de 7 de junio de 2007
[5] TAR Lazio, sec. I ter, 12 de mayo de 2020, n.º 4998.