A autorização de residência enquanto se aguarda a decisão sobre a cidadania italiana iure sanguinis: aspectos normativos e jurisprudenciais

Resumo
O presente artigo analisa a questão da emissão da autorização de residência a favor do estrangeiro que promove um julgamento com vista ao reconhecimento da cidadania italiana iure sanguinis. A ausência de uma regulamentação legislativa expressa levou a prática administrativa e a jurisprudência a elaborar uma figura de autorização “enquanto se aguarda julgamento”, baseada em interpretações extensivas do Texto Único sobre Imigração. O artigo reconstrói o quadro normativo, as posições jurisprudenciais mais significativas e as implicações sistemáticas, propondo, por fim, sugestões de reforma destinadas a garantir a uniformidade aplicativa e a segurança jurídica.
Palavras-chave: cidadania iure sanguinis – autorização de residência – processo de verificação – tutela jurisdicional – direito de defesa – imigração.
1. Premissa
Nos últimos anos, tem-se registrado um crescente contencioso em matéria de reconhecimento do status civitatis italiano iure sanguinis, muitas vezes ligado à necessidade, por parte do estrangeiro – potencialmente titular do direito por ser descendente de cidadão italiano – de permanecer no território nacional durante a pendência do julgamento destinado a verificar tal status.
Nesse contexto, coloca-se o delicado problema do título de residência a ser reconhecido àquele que tenha intentado uma ação judicial de verificação da cidadania e que, enquanto aguarda a definição do processo, não seja titular de uma autorização de residência válida por outro motivo.
O tema, aparentemente marginal, revela, na realidade, implicações de ordem constitucional e sistemática, envolvendo os princípios da efetividade da tutela jurisdicional (art. 24 da Constituição) e da proporcionalidade das medidas administrativas que limitam a liberdade pessoal do estrangeiro.
2. O quadro normativo de referência
A legislação italiana não prevê expressamente uma autorização de residência específica para o estrangeiro que intente uma ação judicial para o reconhecimento da cidadania italiana iure sanguinis.
A matéria é regulada pelo Decreto Legislativo n.º 286, de 25 de julho de 1998 (Texto Único sobre Imigração) e pelo Decreto Presidencial n.º 394, de 31 de agosto de 1999, que regulam os tipos de autorizações de residência e as respetivas condições de emissão.
O artigo 11º do Decreto Presidencial nº 394/1999 estabelece que a autorização de residência é concedida pelos motivos indicados na lei — trabalho, estudo, família, proteção internacional, motivos humanitários, espera de emprego, etc. — mas não menciona o caso da espera de uma decisão judicial de cidadania[1].
No entanto, o artigo 5.º, n.º 9, do T.U. Imigração dispõe que a autorização pode ser concedida “por outros motivos, em casos particulares”, disposição que permitiu à prática administrativa e à jurisprudência identificar categorias residuais, entre as quais a de espera de julgamento[2].
3. O surgimento jurisprudencial da “autorização de residência na expectativa de julgamento”
A jurisprudência administrativa e ordinária teve um papel central na definição da figura da autorização de residência “na expectativa da definição do processo de cidadania”.
Em particular, vários tribunais (entre os quais o Tribunal de Roma, o Tribunal de Milão e o Tribunal de Florença)[3] reconheceram a possibilidade de o requerente que tenha instaurado um processo para a determinação da cidadania italiana iure sanguinis obter uma autorização de residência temporária, frequentemente qualificada como “autorização para aguardar julgamento” ou “autorização por motivos de justiça”.
3.1 Fundamento jurídico
A base dessa orientação reside na consideração de que o indivíduo que reivindica a cidadania iure sanguinis não é propriamente um “estrangeiro” no sentido substantivo, mas um potencial cidadão italiano cuja condição jurídica está sub iudice.
Portanto, negar-lhe qualquer título de residência durante o processo equivaleria a impedi-lo de exercer o direito de defesa e de participar efetivamente do julgamento.
Nesse sentido, expressou-se a circular do Ministério do Interior n.º K.64.2 de 2007[4], que, embora não tenha valor normativo, reconheceu a possibilidade de emitir uma autorização de residência por “aguardar cidadania” a indivíduos que tenham intentado uma ação judicial de reconhecimento do status civitatis.
3.2 A posição da jurisprudência de mérito
A jurisprudência de mérito confirmou que a administração não pode proceder à expulsão nem à recusa da renovação da autorização em relação a quem tenha instaurado um processo para o reconhecimento da cidadania italiana, reconhecendo a legitimidade de uma autorização temporária com base no artigo 5.º, n.º 9, do T.U. n.º 286/1998.
Entre as decisões mais significativas, destacam-se:
– Tribunal de Roma, secção de imigração, 14 de março de 2022, que reconheceu o direito à emissão da autorização por “aguardar o julgamento de cidadania”, valorizando o princípio da efetividade da proteção jurisdicional (art. 24 da Constituição) e a proibição de expulsão de quem seja parte em um julgamento pendente nos termos do art. 19, parágrafo 1, do T.U.I.;
– Tribunal de Florença, ordem de 5 de novembro de 2021, que invocou o princípio da não discriminação entre cidadãos potenciais e estrangeiros regulares;
– TAR Lazio, seção I ter, 12 de maio de 2020, n.º 4998[5], que reconheceu a legitimidade da emissão de um título de residência nos termos do art. 5, parágrafo 9, T.U.I. por razões de justiça.
A jurisprudência também esclareceu que a administração não pode proceder à expulsão de uma pessoa que esteja envolvida em um processo judicial para o reconhecimento da cidadania, uma vez que se trata de uma condição jurídica peculiar, não assimilável à do estrangeiro irregular.
4. Natureza e duração da autorização de residência enquanto se aguarda julgamento
A autorização de residência enquanto se aguarda julgamento sobre a cidadania iure sanguinis tem natureza temporária e instrumental.
Não confere direitos adicionais, exceto o de permanecer legalmente na Itália até à conclusão do processo, evitando assim a situação de irregularidade administrativa.
A duração do título é geralmente proporcional à duração do processo, com possibilidade de renovação até à decisão final.
Em caso de reconhecimento da cidadania, a autorização perde a sua função e o indivíduo é registado como cidadão italiano; em caso de rejeição, deve abandonar o território ou converter a autorização noutro título legítimo.
5. Perfis críticos e perspetivas de reforma
No entanto, subsiste um vazio normativo que confere às Questure (delegacias de polícia) o poder discricionário de decidir se devem ou não emitir este tipo de autorização.
A falta de uma regulamentação uniforme gera disparidades na aplicação e incerteza jurídica, em contraste com os princípios da igualdade de tratamento e da segurança jurídica.
Em perspectiva, seria desejável uma intervenção legislativa ou regulamentar orgânica que
1. reconheça expressamente a figura da autorização de residência para aguardar julgamento sobre a cidadania italiana, regulamentando a sua duração e os direitos acessórios;
2. preveja a coordenação com a lei n.º 91/1992 sobre a cidadania, em particular com o artigo 9.º, relativo ao procedimento administrativo de reconhecimento;
3. estabeleça um procedimento uniforme de emissão e renovação, com formulários padronizados e indicações vinculativas para as Questuras;
4. garanta a articulação com as normas relativas ao registo civil e ao acesso aos serviços públicos essenciais, hoje em dia frequentemente negados a quem não possui uma autorização permanente.
Esta reforma responderia, além das necessidades de certeza, também às obrigações de proporcionalidade e proteção efetiva impostas pelo artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e pela Diretiva 2008/115/CE.
6. Conclusões
A autorização de residência enquanto se aguarda o processo judicial de cidadania iure sanguinis representa uma instituição de natureza pretória e garantista, destinada a equilibrar a necessidade de controlo migratório com a proteção efetiva dos direitos fundamentais.
Embora não exista uma base legislativa explícita, a orientação jurisprudencial e administrativa tem reconhecido progressivamente a necessidade de garantir ao
requerente a possibilidade de permanecer legalmente no território nacional até à conclusão do processo.
A estabilização desta prática através de uma disposição legislativa específica constituiria um passo significativo no sentido de uma maior coerência do sistema de cidadania italiana e da regulamentação da permanência de estrangeiros.
Bibliografia essencial
Decreto-Lei n.º 286, de 25 de julho de 1998 – Texto único sobre imigração
Decreto Presidencial n.º 394, de 31 de agosto de 1999 – Regulamento de execução
Circular do Ministério do Interior K.64.2, de 7 de junho de 2007
Tribunal de Roma, secção de imigração, sentença de 14 de março de 2022
G. Savio, A cidadania italiana iure sanguinis entre o direito e a prática administrativa, em Riv. dir. int. priv., 2021, 3
M. Di Bari, Autorizações de residência “atípicas” e proteção do direito de defesa, em Direito, Imigração e Cidadania, 2020, 4
[1] Art. 11, d.P.R. 31 de agosto de 1999, n. 394, “Regulamento de implementação do texto único das disposições relativas à disciplina da imigração e normas sobre a condição do estrangeiro.”
[2] Art. 5, parágrafo 9, d.lgs. 25 de julho de 1998, n. 286
[3] Trib. Milão, ord. 12 de janeiro de 2019; Trib. Bolonha, sent. 4 de maio de 2020; Trib. Florença, ord. 10 de junho de 2021.
[4] Ministério do Interior, Circular n.º K.64.2 de 7 de junho de 2007
[5] TAR Lazio, secção I ter, 12 de maio de 2020, n.º 4998.